בישראל, כמו במדינות מפותחות רבות בעולם, פעל לצד שוק האשראי הבנקאי שוק הלוואות חוץ-בנקאיות אשר הפיקוח עליו היה מצומצם ביותר והפעילות בו הוסדרה בעיקר באמצעות חוק הסדרת הלוואות חוץ-בנקאיות, התשנ"ג-1993.

חוק זה, במתכונתו המקורית, לא קבע סנקציה פלילית כנגד מי שעובר עליו ואף לא הגדיר מנגנון פיקוח מוסדי על הנעשה בשוק ההלוואות החוץ בנקאיות, כמו גם מנגנון אכיפה.

חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות אשר נחקק כאמור בשנת 1993, עבר תהפוכה של ממש במסגרת תיקון מספר 5 לחוק, אשר תוקן ב-18.7.2017 (פורסם ברשומות ב-9.8.2017), ושמו שונה לחוק אשראי הוגן-התשנ"ג-1993 (להלן: "החוק" או "חוק אשראי הוגן"). החוק ייכנס לתוקפו ב-9.11.2018 (אולם חלקים ממנו נכנסו לתוקף לפני כן בתחולה מוקדמת).

חשיבותו של התיקון היא כפולה, מחד, התיקון מרחיב את תחולתו של החוק גם על מלווים מוסדיים, לרבות תאגידים בנקאיים, אשר עד כה הוחרגו ממנו, ומאידך הוא קובע תקרת ריבית להלוואות לצד שורה של סנקציות מקום בו מופרות הוראות החוק.

בהחלת החוק אף על המערכת הבנקאית מתעוררות סוגיות הנוגעות ליחסי בנק-לקוח ובעיקר לחובות החלות על הבנקים הן לעניין הריבית^[1], הן לעניין דרך וצורת ההתקשרות עם הלקוח^[2] והן בסוגיות מסויימות אשר החוק בא להסדיר דוגמת העמדת אשראי לפירעון מיידי^[3].

התיקון לחוק הינו פועל יוצא מהמלצותיה של הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי מ-2011, מכוחה מינו שר האוצר ונגיד בנק ישראל צוות לבחינת הגברת התחרותיות במערכת הבנקאית, בראשות המפקח על הבנקים; במסגרת עבודתו בחן הצוות את החסמים המעכבים את כניסתם של גופים שאינם תאגידים בנקאיים לשוק האשראי הקמעונאי, או המונעים את הרחבת פעילותם. הצעת חוק זו באה בהמשך להמלצות הצוות, ועיקרה עדכון מנגנון תקרת הריבית והרחבת תחולת החוק גם על תאגידים בנקאיים, לצד הבטחה של הגנה נאותה על הצרכנים בשוק האשראי.

יש לזכור כי חוק הסדרת הלוואות חוץ בנקאיות, במתכונתו טרם התיקון, לא חל על תאגידים בנקאיים ומשכך המערכת הבנקאית לא הוכפפה לתקרת ריבית המקסימום המותרת הניתנת לגבייה וזאת בניגוד לשוק ההלוואות החוץ-בנקאי אשר הוגבל בגביית ריבית עד לתקרת "פי שניים ורבע מן השיעור שיפרסם בנק ישראל מדי חודש בחודשו, של העלות הכוללת הממוצעת לאשראי הלא-צמוד הניתן לציבור על ידי הבנקים שנקבעו על-ידי בנק ישראל" (ס' 5(א) בנוסח טרם התיקון). לאורך השנים ירדה ריבית המקסימום לשוק החוץ-בנקאי בצורה דרמטית, מה שגרם להיעדר תמרוץ חברות שונות לעסוק בתחום זה ולהוות תחרות לשוק ההלוואות הבנקאי (יש המבקרים את הוראות התיקון לחוק בכך שהשוואת הריבית אל מול הבנקים מבלי ליתן את הדעת למקורות המימון ולחוסנו ויתרונותיו של התאגיד הבנקאי, אינה מעודדת תחרותיות ומותירה את ידם של התאגידים הבנקאיים על העליונה).

חידוש מהותי נוסף, בהוראות התיקון לחוק נוגע להחלתן של סנקציות פליליות על המפר את החוק וכלשון נציגת משרד המשפטים בועדת החוקה לעניין זה^[4]:

"היום בחוק הלוואות חוץ-בנקאיות אין עבירות פליליות בכלל. הסנקציה היחידה… זה שמי שלוקח ריבית מעל הריבית המותרת, בהוצאה לפועל אי אפשר לגבות את הריבית הזאת. הבדיקות שלנו מול המשטרה והפרקליטות העלו שקיים קושי מאוד מאוד רציני בתחום ההלוואות כיום בשוק האפור. אנחנו רוצים להפוך את השוק הזה משוק אפור לשוק שחור, לקבוע ריבית שנחשבת ריבית נשך… מי שקובע אותה בחוזה ומי שמקבל תשלום בהלוואה שהריבית שלה עולה על אותה ריבית פלילית, שלטעמנו היא צריכה לעמוד על 30%, מדובר בעבירה בפני עצמה, לא צריך להוכיח משהו נוסף. אנחנו נתקלים במצבים נוראיים, יש דוגמאות לכתבי אישום שנציג המשטרה יכול להציג בפניכם לכך שהיום אנשים משלמים את הריבית ולא מגיעים בכלל לקרן במשך שנים ארוכות באמצעים כמובן לא שגרתיים, תוך הפעלת אלימות ואיומים על גבול הסחיטה. לעתים מוגשים כתבי אישום כי אפשר להוכיח את עבירות הסחיטה ולעתים לא, כי הדברים נעשים בצורות יותר מתוחכמות. אנחנו חושבים שאת כל הנושא הזה צריך לשים במישור הפלילי, להגיד שמדובר בעבירות פליליות והן אסורות וכך לאפשר למשטרה ולפרקליטות גם את הכלי הזה במלחמה מול ההלוואות בשוק האפור ובהלוואות שנעשות על ידי ארגוני פשיעה ועבריינים".

מעבר לכך, בבסיס החקיקה הנזכר לעיל, הניח המחוקק הישראלי, כי לא היה די בהגנות הקיימות ללווה, מכוח דינים כלליים, כדוגמת: דיני החוזים, דיני עשיית עושר ולא במשפט, דיני הנזיקין, דיני הגנת הצרכן וכיוצא באילו, ולמעשה, נדרש המחוקק לתקן את החוק ולקבוע מסגרות קפדניות יותר להתקשרויות בהסכמים מסוג זה, על-מנת להגן על הלווה.

[1]      ראה ס' 5, 6 לחוק וכן את התוספת הראשונה והשנייה לחוק.

[2]      ס' 3 לחוק.

[3]      ס' 7 לחוק.

[4]      פרוטוקול 366, ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט מיום ה-21.3.2017.